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欧美耕地保护的做法与启示

2009-06-22 来源: 中国国土资源报

  6月25日是我国第19个全国“土地日”,在这一天前后,全国各地举办各种活动,宣传我国的土地法律法规和耕地保护政策,唤起社会各界对土地保护的关注。其实,在世界范围内,耕地保护作为一个公众目标,已经得到各国普遍认可。世界各国针对各自的国情,包括学问、历史、资源条件和法制特征,实施了不同特色的耕地社会化保护措施。
  
  耕地保护作为一个公众目标已得到世界各国普遍认可。耕地为社会提供丰富的非生产性功能,包括农田耕作的传统学问、开放空间、农村独特景观、生物栖息、空气与地下水净化等公共自然福利的社会功能,也包括巨大的生态功能。耕地的这些社会功能和生态功能为社会公众共同分享,表现出明显的消费的非排他性、非竞争性和不可分割性,是典型的公共物品,鉴于人们传统上对耕地生产的经济功能认识,所以,把耕地界定为准公共物品。既然耕地保护是为了保障全社会对耕地社会功能、生态功能的共同分享,那么耕地保护理应是全社会的责任。
  
  社会在耕地保护中应发挥多大作用?耕地保护的社会化扶持力度应多大?这主要取决于两方面:一是耕地提供公共物品(社会功能和生态功能)的价格,二是耕地产权人所拥有的产权权限。
  
  耕地的产权界定是制定耕地社会化保护政策的一个重要前提,耕地所有者或使用者拥有的产权多少决定了他们有多少义务和责任为社会提供公共物品,进而决定了社会应该给予他们的扶持力度。如在英国、美国,农户的耕地保护行为可以得到社会的补偿,而在丹麦、瑞典,耕地的产权制度规定农户有义务为公众提供相应的非生产功效,并有责任避免出现诸如水污染负的非生产功效。
  
  耕地保护的主要做法
  
  虽然世界各国针对各自的国情,包括学问、历史、资源条件和法制特征,实施了不同特色的耕地社会化保护措施,但归纳起来,主要有三种。
  
  税费优惠政策耕地保护的激励政策替代对农产品直接价格补贴已成为一种国际发展趋势。
  
  为了保证耕地生产的经济效益,激励农户耕种,国际上目前普遍的做法不外乎两条途径:一是减免各种税费,二是对一些基础设施建设进行公共投资,从而降低农业生产的成本。如在美国,大多数的地方服务,如小孩教育、消防、治安都是源于不动产税,土地所有者被认为是最可靠和最有能力的纳税人,但对于耕地税收,在美国全部的50个州都出台了相关的优惠政策。在加拿大不列颠哥伦比亚省,几乎所有农产品销售都免去消费税。美国的一些州在实行依据家庭收入高低征收不同税率的88bf官方网税的同时,也把耕地使用税排除在外。
  
  在一些地方,也通过征收高额的资产税或土地开发交易税,来抑制人们对耕地的开发,并获得更多的用于道路等基础设施建设的公共服务资金。如加拿大有很高的资产税,但对于农户之间耕地的交易却较低(保持农用)。在英国、瑞典、德国和荷兰,耕地免除一切财产税,在英国连涉农建设也是免税的。
  
  针对城镇扩张是当前导致耕地减少的最主要途径,不少国家通过控制城镇的发展规模来保护耕地。
  
  在美国,人们坚信城镇增长控制和耕地保护就像一个硬币的两面,没有科学的城镇增长和控制就不可能保护耕地。
  
  国外许多国家通常的做法是规划好城镇一定期间内允许开发建设的边界,边界之外的耕地不允许建设,并通过制定基础设施规划,来引导城镇的发展,对于不属于城镇开发范围的区域,政府不进行道路、管网基础设施的建设投资,从而阻止人们的耕地非农化行为。但这种办法普遍受到边界外农户反对:边界外的农户认为他们的土地价值因政府的限制开发而下降。
  
  利用耕地发展权购买(Purchase of Development Rights,PDR)控制耕地的非农化。
  
  耕地发展购买权是把耕地的非农化发展权从耕地“产权束”中分离出来,作为一个永久性的权限,随地而走,通过政府的购买,从而控制耕地的非农化。
  
  PDR的一个基本前提是农户对耕地拥有非常完整的产权,特别是具有市场的交易权限,任何有损于权限的行为都要得到补偿,公众享受到的耕地公共物品是源于农户,且政府能代表着所有非耕地所有者的公众购买,政府拥有优先购买权,但农户不具备随意的出售权。PDR是自愿的行为,由于能得到相应的经济补偿,受到广大农户的支撑,但购买价格的评估和资金筹集是两大问题。发展权价格与耕地的耕作价格和开发后的价格是不同的。通常评估价格有两种方法:一种是市场比较法,和城镇土地估价中的市场比较法原理一样,根据附近相似的非保护区的耕地出售市场价格,进行个别因素修正来确定;第二种方法是“前后比较法”,即先后评估划定保护区,制定用途限制前后、按最佳用途的市场价格,二者的差价就是补偿价格。
  
  为了弥补PDR资金筹集难的问题,有人提出发展权转移(Transfer of Development Rights,TDR):即对成片农地的用途管制,但对区域内所有农户都给予放弃非农发展权的补偿机会,当这些土地出售给开发商时,开发商必须支付相应的发展权价格。由于是成片保护,政府会通过项目实施的形式,来加强基础设施建设的投入,以此作为对农户的补偿。
  
  留给大家的几点启示
  
  中国是一个人多地少、人均耕地占有量低的国家,不仅面临着因生活水平提高对耕地非生产功能需求的快速增长,更必须面对因人口增加而增长的食物需求,中国耕地保护任务更加艰巨,而走社会化的耕地保护之路是一个必然的发展趋势。
  
  明确耕地保护的责任主体。明晰的产权制度、严格的权限界定,是耕地保护政策制定的核心。世界各地的耕地保护政策之所以各不相同,一个重要的因素就是建立在不同的耕地产权基础理论之上的。农村土地产权制度一直是中国农地管理中一个瓶颈。权利与义务是相对应的,农户、村集体、各级政府在耕地的众多产权束中所占的地位,决定了农户个体和社会的耕地保护责任。中国耕地实行的集体所有制,在这种土地所有制下,国家、集体与农户个体之间的权利与义务如何划定,必须加以研究明确。
  
  提高全社会的耕地保护意识。耕地不只是给生产者带来经济收益,更重要的是为全社会的稳定及生态环境带来了巨大的效益。国际经验表明,人们对耕地非生产功能的需求随着生活水平的提高而快速提高,公众对耕地的非生产性功效需求正在不断增强,因此,必须重视对耕地非生产性功效的研究。
  
  激励农户的耕地保护行为。农户作为耕地的直接使用者,在耕地保护中扮演着重要的角色,因此,任何缺乏或忽视农户主动行为的耕地保护机制,注定是一个残缺、低效的机制。从国际经验看,农户耕地利用与保护的行为受多种因素的影响,有经济效益的因素,也有价值取向、区域经济发展提供非农就业机会、政策法律约束力与激励效益等因素,对农户耕地保护积极性的提高,不是一个简单的经济补偿问题,而应是一个从税费、公共设施建设、公众服务项目、社会保障等多方面综合的优惠措施。
  
  严格控制城镇对耕地的侵占。和其他国家一样,城镇(含工业园区)建设是中国耕地保护最大的威胁,不少国家的耕地保护就是从严格城镇发展规划,防止城镇四处扩张来保护耕地的。但在中国,城镇发展与耕地保护的矛盾并没有得到应有的重视,盲目追求城镇的发展规模,已经造成了城镇土地利用效益低下、大量建设用地闲置的局面,因此,必须完善中国城镇发展规划,严格控制城镇对耕地的侵占。
  
  延长农产品产业链增加收入。耕地生产经济效益低下,一直是中国基层地方政府和农户耕地保护积极性不高的主要原因。面对这同样的一个问题,发达国家除了在税费、基础设施建设方面给予优惠,以减少生产成本外,还积极引导农户从事与农产品相关的非传统农业产业,通过延长农产品的产业链,来扩展农户的经济收入。如在美国俄亥俄州,早在1992年就有超过40%的农民从事非耕作经济活动,51%的农民已不把农业作为他们的首要职业,农民跳出耕地的束缚,通过其他途径增加经济收入,因此,中国应重视对延长农产品产业链的研究,制定出相应的优惠政策,鼓励农户发展相关的非传统农业产业。

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