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美国公共土地管理经验及其借鉴意义

2007-03-30 来源: 中国经济时报

  美国公共土地管理经验及其借鉴意义
  
  美国是一个高度发达的资本主义国家,其幅员辽阔、资源丰富,所辖50个州的自然条件和地理环境千差万别,在土地以私有制为主的同时,也存在联邦所有和州所有。
  
  虽然美国在自然环境、社会及经济发展同我国有着较大的差异性,但其在公共土地方面的管理制度对我国目前的土地管理仍然有着现实的借鉴意义。
  
  一、美国国土资源管理的历史回顾
  
  迄今为止,美国的公共土地管理已有了近200年的历史,在不同阶段针对土地用途实施了不同的管理政策,根据管理目的、管理引导倾向以及具体管理措施大致可分为三个阶段:
  
  1、19世纪中期至20世纪30年代
  
  这个阶段,国土资源管理特别是公共土地管理的主要目的是把隶属于国家所有的公共土地转移为私人财产,以此来鼓励定居和开发,土地管理的方式也较为粗放,这是美国当时的经济、社会发展要求所决定的。1787年美国成为一个独立的国家时,政府在大西洋沿岸获得了大量土地,这些土地主要分布在原来国土的西部,此后数年中,美国政府还通过购买获得了大量土地。如此一来,美国政府就成为了大量土地的拥有者,公共土地面积从北美大陆一直延伸到太平洋海岸线。但是大量地占有土地并未给美国的社会经济发展带来预期的推动作用,国家的财富也并为出现量级的增加,特别是西部偏远地区,由于定居的人群规模非常小,几乎没有任何自主性的土地开发,反而需要政府进行大量的财政投入来进行土地的维护。政府在土地管理过程中逐渐认识到土地私有制对优化土地资源的重要意义,开始考虑将大量的公共土地出售给个体,并允许土地在私人间的自由买卖。自19世纪中期至20世纪30年代,美国政府实施了很多政策以鼓励公共土地私有化的发展,同时也建立了相应的土地登记机构来保障土地所有者的权利。当然,政府并不是将全部的公共土地都私有化,联邦政府、州政府以及各个地方政府保留了部分土地,主要用于建设单个土地所有者难以自行或通过交易与合作而实现的公共项目,如公共交通、公共服务(学校、政府建筑、警察局、消防设施等)、公共基础设施等,而对其他一些贫瘠、偏远、无法激发土地购买者购买需求的公共土地,政府也继续持有,并逐步将其改造为国家公园、自然保护区或军事基地等,以求最大程度地从土地使用中获得最大的经济收益。
  
  2、1930年至1960年
  
  上一阶段的公共土地管理制度极大程度地促进了美国公共土地开发利用的进程,但过度的开发利用也诱发了许多经济、社会以及生态环境问题。政府开始将公共土地和公共资源的多用途利用作为公共土地管理的主要目标,并采用调整的方法来协调竞争性利用,以防止对土地开发利用造成不利影响。这个阶段的公共土地管理仍是上一阶段粗放管理的延续,但政府出台了一系列法规措施来加以限制,对土地的优化利用开始进行分类,采用购买、没收、交换来优先保护公共土地。
  
  3、20世纪60年代至今
  
  在20世纪30年代推行土地分区制管理的基础上,各州先后通过有关法规,对公共土地开始实行严格的依法规划,科学管理。进入60年代后,美国全面进入了科学、依法管理公共土地的阶段。在这个阶段,更侧重于生态环境的保护,在1969年颁布的国家环境政策法中,还明文规定了对公共土地以及公共资源实行保护性开发。
  
  二、现阶段美国公共土地管理制度的特点
  
  1、健全的管理机构
  
  在美国,公共土地一般是指联邦政府所有的国有土地,大致占全美总面积的1/3左右,主要用于水源、木材、矿产、野生动物管理、风景、环境教育等方面。为强化公共土地管理职能,早在1903年,联邦政府就在农业部下设了联邦土地开垦局,以保证能最充分、最有效和最持久地使用公共土地以及附属其上的各种资源。1946年,在原国家土地办公室的基础上,设立了隶属内务部的国家土地管理局,并在全国各地设立了不同层级共计141个派出机构,主要负责管理2.61亿英亩的公共土地,规范全国的土地交易行为以及引导、协调和规范各州和私人土地利用行为。1997年,美国国会通过《联邦土地政策和管理法》,对公共土地管理的地位和职责,以法律的形式给予了进一步的明确和界定。目前已建立了集中、统一、综合、垂直的四级土地管理网络,联邦政府、州政府与各地政府在公共土地管理方面的权限范围和职责也在法律法规中具体明确化,形成了条与块、联邦与地方各司其职的管理体制。
  
  2、完备的法律法规体系
  
  早在1785年,联邦宪法尚未正式颁布之前,美国就制定了第一个土地法令,就此拉开了国土资源管理的序幕。1902年由罗斯福总统签署的《联邦土地开垦法》(<federal reclamation act>)标志着美国农业政策和土地资源保护的重大转变,使美国的土地资源保护开始了真正有法可依的阶段。与此同时,联邦政府和州政府也根据美国宪法制订了一系列的国土资源管理法律法规,从1785年制定的第一个土地法令到1997年美国国会通过的《联邦土地政策和管理法》,目前已形成了纵横交叉的国土资源管理法律法规体系,为公共土地管理提供了完整健全的法律法规依据。
  
  3、严格的土地用途管理制度
  
  人口增加和经济发展加速了美国工业化、城市化的进程,大量的优质农地被侵吞,据不完全统计,仅城市化一项因素就使美国的优质农地以每年平均200万英亩的速度减少,由此引发了一系列经济、社会和环境生态问题。为此,美国各州开始采取一系列的措施来控制城市发展规模,保护优质农地和公共土地,使土地用途管制内容成功转向控制城市规模和农地保护。在美国,法律不允许随便征用公共土地或农民土地进行商业投资,政府不仅不轻易征用农民土地或公共用地,相反还会想方设法鼓励保护农地和公共土地。
  
  4、严格实行土地的有偿使用
  
  美国法律规定土地可以买卖和出租。联邦政府为了国家和社会公益事业兴建铁路、公路及其他设施,需要占用州属公有土地或私人土地,也必须通过交换或购买获得。政府可以出于公共用途而购买甚至征用土地,但必须给予土地售出者合理的补偿,而这种补偿至少要保证原土地所有者的处境在征地前后不会发生变化。之所以要严格实行土地的有偿使用,一是要维护私有财产的安全性,让土地所有者能放心地进行土地价值的开发;二是要体现公共土地管理制度的公平性,整个社会承担的成本不能转嫁到被征地的个体;三要减少来自民众对兴建公共设施的阻力;四要通过较高的征地成本限制政府滥用权力,提升公共土地管理决策的慎重性和严谨性。
  
  5、实施非所有权的公共管制
  
  美国政府在私有土地的使用过程中实行了非所有权的公共管制。美国是一个政府极少干预私人经济活动的国家,但当个人在行使自己产权出现负的外部效应时,政府却可以行使非所有权的公共管制。在管制权限上,中央政府和各级地方政府会根据其行为外部效应的范围而有明确的分工,但只局限在很小的范围内进行,只针对少数对他人会有损害的土地开发行为,政府的公共管制重在保护他人的合法权利。
  
  三、美国公共土地管理经验对我国的借鉴意义
  
  1、加快国土资源管理法制化进程
  
  在美国,自联邦政府到州、县、市,都有配套健全的国土资源管理法律法规,国土资源的保护、开发利用及地产管理均有法可依。而我国目前尚未形成完整的法律体系,宪法对土地的所有权也缺乏必要而明确的说明,新《土地管理法》等法规的实施虽然取得了重大的阶段性成效,但在条文描述上还不够具体明确,操作性不强。如该法虽抽象地宣布“土地使用权可以依法转移”,却没有规定“土地转让权”的内容、主体归属、确立程序、实行原则和定价方式等。而一些条文在内容上又有冲突,使土地管理者在具体实行过程中无所适从,某种程度上也为政府的寻租行为创造了可能。如对涉及农地资源转为非农地建设,该法明令“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,而对一部分农地转为非农地建设的要求,该法又规定唯一的途径就是国家垄断,即必须完成从土地集体所有制向国有制的转变。
  
  2、改进土地利用规划编制程序
  
  土地利用规划是土地用途管制的依据,严格的土地利用规划是进行土地多用途管理的根本保证,在美国,包括土地利用在内的各种规划,都要按照民主、公开的原则进行,而一经制定就具有法律权威,非经法律程序不能随意变动。而我国目前面临的问题是土地规划的权威性差,编制过程中基本处于封闭状态,目标的确定和指标的分解都缺乏科学性,规划变动的随意性较强。造成这一问题的核心原因就是政府既是规划的编制部门又是土地的管理部门,同时又缺乏必要的约束机制,政府可以根据自身的经济动因随意调整土地规划。解决这一问题的根本就是要将规划调整与所有权改变脱钩,同时要规定更加严格的规划编修程序,要切断调整规划与滥占耕地、以地生财的联系,要明确规定,编制和修改土地利用规划必须经人民代表大会民主表决通过,未经人代会表决通过的规划一律不得颁发。
  
  3、加快制定土地产权制度
  
  要加快制定土地产权制度,进一步明确土地产权。目前我国出现的一些借助所谓土地储备而以地生财的现象归根结底是对土地产权缺乏明晰界定而造成的。我国宪法虽规定城市土地归属国家所有,但缺乏必要而明确的说明,城市扩大的部分,如何由集体持有转变为国家持有,宪法中没有规定,土地管理法中也没有明确,在实践中往往是城镇建设规划扩大到哪里,土地的所有权就变更到哪里。现有土地产权方面的漏洞给不法分子提供了可乘之机,不少违规占地通过补办手续最终实现了合法化,导致不少人有恃无恐地滥占土地,不仅损害了失地农民的权益,同时为我国土地管理埋下了隐患。
  
  4、改变政府垄断经营土地市场的体制
  
  要明确规定政府及政府部门不准从事土地经营,要按照“经济调节、市场监督、社会管理、公共服务”的原则,把土地管理和土地经营彻底分开,政府履行土地管理和市场监督的职责,而土地经营则由市场主体来承担。对于一些确因公共利益需要而必须由政府代为征用或征收的土地,也要严格界定公共利益的内容,按照土地的市场价值予以补偿。
  
 

(编辑单位:北京师范大学经济管理学院)

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