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住房保障政策的国际经验与借鉴

2013-03-01 来源: 《世界经济情况》

 一、发达国家和地区住房政策的分析

  住房保障政策受国家政治制度、经济发展水平等因素制约,各国和地区各具特色,其中规律性的政策经验对构建我国住房保障体系有重要的启示作用。本文以英国、美国、新加坡等国家为例进行比较分析。

  英国是世界上最早建立现代市场经济制度的国家,也是经济发展较早和经济发达的国家。自1890年制定《工人阶级住宅法》以来,历届执政党政府在制定和改进住房政策和住房制度时,根据各个时期国家的经济实力,制定适宜的住房政策。推行公房出售政策,1979年保守党上台后,充分重视市场机制配置资源的主导作用,对公共出租住宅按住户的承受力,采取不同的价格政策出售给原承租住户,把提高住宅自有率作为主要的住宅政策目标;实施减免税政策,英国政府为了鼓励居民购房,实施减免税政策;推行“住房补助”,“住房补助”分为租房补助和买房补助两大类,由地方政府自行组织,不少保险企业也进行88bf官方网投资、抵押贷款等88bf官方网金融活动,住房融资的畅通为住房自有化提供了较好的金融支撑,同时英国制定了大量的法律、法规来规范公共住房的运作以及保障中低收入阶层和特殊群体的住房。

  美国政府在吸取英国等欧洲国家经验教训的基础上,采取了一系列住房保障措施。美国的住房保障制度主要有以下内容:低收入阶层住房租金信用政策,美国联邦和州政府通过发放税金信用证,给相关机构提供一定额度的税金减免,鼓励私人开发商和非赢利机构大力兴建提供低收入家庭租用的住宅;住房租金补贴方面,一是向低收入家庭提供低租金的公有住房,二是发放住房券;建设老人住宅,美国金融机构积极参与住房建设,政府有专门的信贷机构管理住房信贷,各项措施通过立法保障落实和实施美国在政府直接干预下运行的住房金融体制已经相当成熟,在1934年成立了联邦住房管理局和“联邦储蓄贷款保险企业”,组建了“互助抵押贷款保险基金”,负责中低收入家庭抵押贷款提供保险。凡满足规定条件的分期付款购房者,可向政府申请贴息担保,个人只付首付并承担一小部分利息,政府则承担还款风险以及大部分利息。此外,对中低收入家庭实施特别资助法案。住房信贷保险方面,由政府出面对符合条件的居民购房进行担保,从而支撑了中低收入家庭购买住房,降低了金融机构的风险;对购买自有住房实行税收减免,鼓励中低收入家庭购买自有住房。

  新加坡是新兴的工业化国家、著名的国际金融中心和世界航运的枢纽。如今的新加坡已经是举世公认的花园城市,居民的居住条件无论从质还是量都大为改善。它的住房保障制度有许多特色:一是制定长远规划,政府出资建房。新加坡于1960年成立了房屋发展局,专门负责住宅建设的计划安排、施工建设和使用管理。房屋发展局是一个半官方机构,实行自主经营、自负盈亏。在房屋发展局的主持下,新加坡每五年制定一个建屋计划。为确保计划的顺利实施,新加坡政府除了专门拨出国有土地和适当地征用私人土地,以供房屋发展局建房之用外,还提供低息贷款的形式,给予房屋发展局资金支撑。二是实行住房公积金保障制度。允许动用公积金存款的一部分作为购房的首期付款,不足部分由每月交纳的公积金分期支付,该项规定只用于最低收入家庭。中央公积金制度对解决“居者有其屋”计划遇到的住房筹资问题起到了决定性的作用。三是因地制宜。根据其人多地少的特点,新加坡房屋发展局在规划设计小区和新建组屋时,既考虑建筑体形的高低错落、色彩变化,又能充分利用室内面积合理布局。所有的居住小区都有完善的配套设施,包括商业中心、银行、学校、图书馆、剧院等。另外,政府还通过邮政储蓄银行贷款和政府补贴对公共住房以及中低收入阶层进行调配,使公共住房能够良好运转,同时新加坡公共组屋管理施行立法与政策相配套,不仅解决了建房问题,而且解决了公共住房的转售转租问题。

  二、发达国家和地区住房政策的比较

  政府住房保障的方式选择是在一定的社会经济和资源背景下确定的。虽然各国或地区的住房政策各有千秋,但都具有一些共性。

  (一)发展阶段相似

  发达国家和地区的住房政策主要经历了两个阶段:第一阶段是在住房严重短缺时期,政府在生产环节直接干预住房市场的运行。第二阶段是全国性住房短缺得到缓解以至于消失,住房供求总量基本平衡,甚至供大于求的时期,各国政府都对购房实行退税加补贴的政策,推动个人购房,提高住房的自有率。从大多数国家和地区住房政策历史沿革来看,基本上都经历了一个由解决住房困难到增加住房面积,再到提高住房质量以至提高居住水平的发展过程。如英国的住房政策大致经历了两个阶段,第一阶段是从二战以后到80年代初,政府对低收入者给予一定的补贴,对建造低收入者住房的开发商也给予一定的补贴。为解决低收入者的住房问题起到了重要的作用。第二阶段,1979年撒切尔夫人执政后修改了住房政策,鼓励公房的承租者可以优先购买自己租的住房,并给予一定的优惠,公房出售以后,减轻了政府对公房修缮管理的负担,公房进入市场可以流通。

  (二)住房政策目标面向大众

  “住房作为人类生存不可替代的必需品,人人都应享有合适的居住设施”观点已普遍被人们所接受。政府作为一国经济的宏观管理者,担负着促进社会全面发展和保障全体居民的基本权利实现的职责。从国外的情况看,各国的《住宅法》和《住房计划》中,对住房政策的目标都有具体的描述。新加坡提出了“居者有其屋”的目标,经过40多年的奋斗,新加坡政府实现了每个家庭都有一套住房。美国的《住宅法》规定:“尽可能通过私人企业和政府的支撑,使每个美国家庭有舒适的住房和适宜的居住环境。”以上案例说明这些国家的住房政策的基本目标都是立足于每个国民,带有相当的普遍性。

  (三)多渠道解决低收入家庭的住房问题

  发达国家和地区采取多种形式解决低收入家庭的住房问题。这些福利国家由政府向88bf官方网企业提供财政补贴,同时对住房出租做出限制,必须以“成本租金”出租给家庭条件和收入符合规定的住户。依靠非营利88bf官方网企业,解决住房紧缺困难。所谓非营利企业,包括公私合营的企业、工会系统组织、住房合作社和各种住房协会等。这些企业或组织申请政府的低息或无息贷款,并可享受免税待遇,因此能以低于市场的价格出租所建住房。总之,中低收入人群的住房问题都是由政府来解决的。我国的房屋自有率已经达到了75%以上,这在世界上也是少有的高自有率。商品房是高收入者的生活用品,是按市场规律运行的。中低收入者的住房应该纳入住房保障体系中。对于市场运行的商品房,政府应该通过各种方式加大税收力度,通过转移支付方式扶持中低收入者的租购房,特别是扶持低收入者。

  (四)倡导住房的公平政策

  住宅和教育一样被认为是“美好”的物品,它有利于社会稳定、进步和发展。发达国家和地区非常重视低收入家庭的住房问题,建立了较为完善的住房保障政策,政府部门通过住宅补贴、提供廉租房、金融支撑、税收优惠等措施解决他们的住房问题。美国住房政策中的一项重要内容,其核心就是帮助低收入者解决住房问题。一是鼓励建造低收入者“住得起的住房”;二是通过控租与补贴、担保贷款等形式帮助低收入家庭拥有自己的住房。新加坡政府认为,住房是居民的福利,在分配上必须体现社会公正性。政府十分明确自身在解决住房问题上的责任,在住房运作过程中,设计出高收入者的住房福利少、低收入者的福利多的分配方案,体现国家富裕了,居民也能分享利益的理念。

  (五)配套的住房法律保障

  解决中低收入家庭的住房问题,是国家住房政策的重要组成部分,其中住房保障法律在住房保障机制中发挥着重要的作用。发达国家基本上都已形成了比较完善的住房保障法律,这些国家以法律为依据成立专门的机构实施法律规定的各项保证措施,同时引导和规范其它经济主体的行为,鼓励其服务于住房保障的整体目标,从而保证住房政策落到实处。美国重视住房立法,使住房保障政策措施有法可依,进而保证政策的权威性和有效性。如《合众国住房法》就规定了要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划;《国民住宅法》要求建立住房管理署,设立联邦存款和贷款保险企业,由政府提供低利息贷款,鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅;《开放住房法案》以帮助穷人成为房主,规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房,并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视,被认为是“20世纪第一个公平住房法令”。美国注重法制建设的与时俱进,注意根据不同时期的住房保障要求对原有法律条文进行修订或推出新的相关法律,目前在住房保障立法方面形成了比较完善的体系,涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。新加坡于20世纪60年代实施了《新加坡建屋与发展法令》,明确了政府发展住房的方针、目标,同时政府还颁布了《建屋局法》和《特别物产法》等,从而逐步完善了住房法律体系。

  三、发达国家住房保障经验对我国的启示

  从发达国家住房保障体制的演进和实施效果来看,尽管各国住房保障体制各有利弊,其中一些有益经验无疑对于我国建立和完善住房保障体系具有重要的借鉴意义。

  (一)保持住宅建设持续健康发展,必须坚持住房保障总目标与分阶段实施相结合

  根据发达国家的经验,住房政策和住房制度都经历一个从住房短缺、住房改善、富裕型住房等阶段。每个住房阶段住房政策所实施的重点是不同的。借鉴发达国家的经验,我国必须从实际出发,量力而行,根据社会进步、经济发展的需要和趋势,制定和完善住房保障政策。从现实来讲,我国住房制度改革总的目标是适应社会主义市场经济的要求,建立新的城镇住房保障制度,加快住宅建设,促进经济增长,提高居民的居住水平和居住质量。目前,我国的城镇居民居住情况是已经告别了短缺时期,正进入全面建设住房小康阶段。因此,要建立一套以反映全面居住水平的指标体系和发展目标,为实现住房生存型向住房发展型的转变提供导向。

  (二)强化政府宏观调控作用,完善保障性住房供应体系

  政府应承担起为低收入者提供住房保障的责任,通过政府的调控来弥补市场失灵。发达国家的经验证明,在住房短缺时期政府干预较多,随着住房问题的逐步解决,政府的干预相对减少。目前,政府对住房问题干预的手段主要是制定住房建设计划、调控住宅市场需求,对低收入者提供住房保障等。参照国外的经验,我国住房保障体系的建立和完善应着重从以下几个方面入手,一是严格认定住房保障对象;二是根据城镇居民家庭收入状况,在住宅建设中,安排一定比例的社会保障性住宅;三是向低收入家庭发放差额住房补贴等。目前,我国高房价和低收入的矛盾相当突出,这极大地遏制了个人住房消费市场的形成。因此,要理顺房价构成,控制房价不合理的上涨,提供合适价位的住宅。

  (三)建立符合国情的住房保障机制,推行住房产权多元化

  国外的住房保障制度,保障面宽窄不一,但从总体讲是向低收入家庭倾斜。目前,我国的国情是人口多,经济发展水下低,住房保障面控制的范围较小。为了保障城镇最低收入家庭的基本住房需要,我国已经制定了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》,明确规定了地方政府应当在国家统一政策下,根据各地经济社会发展的实际情况,建立城镇最低收入家庭廉租住房制度。随着经济的发展,逐步加大政府住房保障的力度和保障面。从发达国家情况看,虽然提倡住房私有化、住房私有率有了很大提高,但一般水平在60%—70%,欧盟国家住房平均自有率仅为56%。就我国目前的情况分析,在住房政策过分强调私人住房,而忽视租赁住房。因此,应坚持住房产权多元化,实行租售并举的策略。

  (四)完善住房金融政策,形成多元住房开发建设融资渠道

  住房市场的发展离不开住房金融的支撑。发达国家经过几十年的发展,已经形成了较为完善的政策性和商业性住房体系,发育成熟的住房金融市场能够满足不同层次住房消费的需要。我国的住房金融起步较晚,随着市场经济的确立,住房金融市场发展逐渐加快,初步形成了政策性和商业性并存的住房金融格局,住房抵押贷款有了较大进展,住房消费贷款大幅度增长。但同发达国家相比,尚有较大距离。从我国住房消费市场的需求看,仍有许多不完善的地方,抵押贷款的品种比较单一,贷款的保险、担保问题亟待解决。这需要进一步完善金融政策,扩大融资渠道,为多元开发住房建设给予金融支撑。

  (五)区分保障水平的层次性,注重合宜保障手段

  解决低收入居民的住房问题,关键是要与本国的国情、低收入居民的需要等因素很好地结合起来。由于保障对象的住房支付能力是千差万别的,因此住房保障的水平要区分层次性,以体现其公平。保障水平的层次性使不同收入水平的居民享受不同程度的保障,是一种经济、合理的保障制度,同时也有利于节约财政支出,减轻政府住房保障负担或保障成本,从而使更多的居民按照其所应享受的待遇,享受到政府相应程度的保障。为保证这种层次性的实现,就必须建立严格的收入划分标准和资格审查制度,规定不同收入标准所能享受到的保障待遇。我国作为一个发展中国家,特别是人力、物力、财力制约的条件下,不可能在短期内大范围地解决居民的住房问题。因此,必须坚持有步骤、分层次地解决中、低收入家庭的住房问题。

 

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