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德国小城镇是中国城镇化未来

2013-07-19 来源: 《中国88bf官方网业》

    国务院总理李总理的欧洲之行首站来到瑞士,参观了位于苏黎世市郊的古尔登贝格家庭农庄;欧洲第二站是德国,双方将签署涵盖城镇化、制造业、投资等领域的一系列合作协议。新华社第一时间关注了以德国为主的欧洲国家的城镇化,一些专家甚至认为,在中国城镇化发展规划出台前夕,“国际视野”带来了想象空间。本刊有幸第一时间请到爱丁堡大学社会学教授Buschmann Schultz为本刊撰文。
    如果要回答哪个国家的哪种城镇化模式最适合中国,是没有答案的。即便是发达国家的城镇化也存在“好”、“较好”和“不好”的差别,他们都在城镇化、郊区化和郊区乡村发展上留下了许多值得汲取的教训和经验。我想,中国首先需要的是世界眼光、解放思想。
    以个人观点来看,美国人在都市郊区发展上做得最不好,战后城市以失控状态蔓延,以致创造了一个“无边的城市”。正因为如此,他们才编制出各式各样的规划设计方案,特别是新城市规划,试图纠正其郊区发展上的错误。
    BBC最新国家形象民调结果显示,德国是世界上最受欢迎的国家。德国受到世人赞美的原因有很多,它是一个大而重要的世界经济体,有着世界级的制造企业。在城镇化方面,德国人要做得好得多。德国的城镇化以及在此过程中的乡村建设仍然是理解发达工业化国家城镇化的核心部分。不是因为它的模式领导着世界城镇化和乡村建设,而是因为它的城镇规划传统、它的乡村基础设施和公共服务设施的建设和管理模式,特别是它在乡村城镇化过程中采取的一些做法,深刻地影响了欧洲其它国家。

    收入分配问题

    在德国,谈论—座城镇的发展是没有基础的,所有的城镇都是处在一个发展的城市群中,又各自在生产力布局上具有自己的相对独立性。从德国城镇目前的发展状态看,农村、城镇和都市基本上没有什么区别,一个很不起眼的地方可能孕育着在全球最有竞争优势的企业。依靠这些企业,德国的中小城镇在经济发展上各具特色,形成自己的优势产业,为当地人提供了广泛的就业机会。而德国的城镇化过程中的工业布局与工业发展,与中国提出的“工业带动城镇化”的说法比起来,如果中国城镇化的终极目标是共同富裕,德国的城镇化就更值得中国去学习和借鉴。如同前面我所说的“解放思想”,我经常看到中国报纸一些“不符合中国国情”的言论,我很想反问:你们真的领会到了“那条经验”之精髓吗?对比中、德两国的城镇化,德国几乎与中国的一些做法相反。比如德国解决城市交通问题的首选方案是减少私人车辆的出行,提高全民节能低碳的意识,而不是依靠修建更多更宽的道路。
    德国联邦宪法第106条规定,德国应追求区域的平衡发展和共同富裕。因此在城乡建设和区域规划的政策上,有两项最高宗旨:一是在全境内形成平等的生活环境,减少各地区的差异;二是追求可持续发展,使后代有生存和发展的机会。比如东德并入西德以后,德国为使全区域生活水准平等,设立了团结税,每年有5000亿欧元对原东德地区投资,修建高速公路等大量基础设施,缩小东西部的差距。
    在郊区与市区的平衡方面,郊区以有偿方式为市区维持农业、林业用地和环境保护用地,帮助远郊区开发新的服务经济,解决生态环境保护和地方增长之间的矛盾;同时,都市区内部按人均来分担全部税收以维持郊区市政最低运行标准。尽管从财政收入上讲,德国都市区的郊区有富有穷,但是,郊区社区日常市政运行费用的50%是按照都市区内部人均分担税收的方式得到的,这样,至少可以在郊区乡村地区维系一个最基本的市政运行水平,不会因为社区贫穷,从居民那里征收不到足够的88bf官方网税费,而导致市政运行低于整个区域最基本的水平。
    以笔者不完全的观察,中国城镇化的最大问题在于:调节地区、人民的收入分配制度过于落后。我非常遗憾听到“人口基数不同”主要的论调。中国完全可以分享到德国战后60多年城镇化过程中成功的经验,如怎样建设一个可持续发展的城市群,怎样建设环境友好型和资源节约型的交通体系,怎样建立起一个低碳和循环的生态文明。甚至可以批判地审视工业在城镇化过程中的那些痛苦的教训:如传统的现代工业如何让鲁尔区付出沉重的环境代价;传统的采掘业如何摧毁了莱比锡盆地的生态系统;博登湖沿岸快速的人口增长及经济发展导致博登湖水不能饮用。

    协调发展,没有配角

    德国约8200万人口,但国土面积仅35.7万平方公里,差不多两个广东省的面积,是欧洲人口最密集的国家之一。在德意志帝国建立之前,德国是由几十个各自为政的小邦国组成的。由于这些邦国都有各自的政治、经济中心城市,德国的城镇化比较均匀地在全国铺开,布局较为合理。从二战后1945年到现在的60多年时间里,德国城镇化水平从69%提高到96%。城市发展的基本模式是,避免一个城市发展为支配性中心城市,而是形成若干功能互补的多极城市群。
    德国城市发展遵循一条规则:既要考虑市场竞争的原则,也要顾及社会公共利益的需要。城市发展以中心城市为依托,建构大、中、小城市协调发展的合理体系,从而避免了“城市病”的出现,城市与自然和谐共处。同时也充分发挥了中心城市的经济学问辐射与集聚效应,形成雁阵式的发展。城市化过程中,各类城市相对协调发展,布局较为合理。大城市人口发展很快,小城市、城镇发展也不落后。
    德国百万人口以上的大都市只有柏林、汉堡、慕尼黑、法兰克福四座。德国有11个大都市圈,包括法兰克福区、斯图加特区、幕尼黑区等。这11个大都市圈分布在德国各地,聚集着德国70%的人口,并解决了国内70%的就业。
    例如,以生产煤和钢铁而著称的“鲁尔工业区”,它包括了科隆、杜伊斯堡、多德蒙德等5个人口在50万以上城市。这些城市间距一般相隔几十公里,便捷的铁路公路交通和通讯设施把它们联系在一起,形成了一种多极的城市区域。再如,“莱茵—美茵”都市圈有多个中心城市,但这几年来,人口逐步向几大城市之外的小城镇和乡村腹地转移,以致法兰克福城市中心的常住人口逐年减少,法兰克福是一个国际化的城市,它却只是一个国际金融中心,而不再是这个区域的支配性中心,因为那里的主要城市和星罗棋布的城镇在经济和社会发展上各具功能,没有谁是核心城市的配角。
    另一方面,德国城市化建设遵循“小的即是美的”原则,其产业政策的重点均以中小城市和小城镇为主,这些城镇数量多且分布均匀,规模不大但基础设施完善,功能明确,经济发达。德国共有2065座城市,其中,82个10万人口以上的行政区生活着2530万人,占德国总入口的30%;其余人口则多数分布在2000~10000人的小型城镇里。
    德国城镇化的基本倾向是分散化,即在城市人口规模和用地规模日益扩大的基本倾向下,德国城镇本身的建设用地规模并没有变得越来越大,而是都市区中的传统农业型村庄转变成为二、三产业工商城镇的越来越多。把传统乡村转变成为工商城镇,维持周边农业生产不变,这样,就为第一、第二、第三产业协同带动郊区经济增长创造了可能。
    尽管一般百姓还是声称他们是某某城镇的居民,但是,经济、就业、交通和居住的联系都是发生在城市区域层次上的。便捷的铁路、公路交通和通讯设施把它们联系在—起,形成了一种多极的城市区域。

    政策精神

    直到今天,土地整理和村庄更新仍然是德国乡村建设和乡村城镇化的主要方式。这样的说法看起来简单,其精髓在于德国深植于国家的特有精神。比如在城镇化的公共配套的水资源方面的思考就可见一斑。
    德国在考虑城市与水的问题时,常常涉及到的是区域、若干城市群甚至是多个国家,而非一座城市周边的河流、湖泊、森林和湿地:莱菌河流域、多瑙河流域,博登湖水域的治理和管理经验,充分说明了德国在解决城市与水问题的巨大尺度、复杂程度以及对城乡统筹和区域统筹的考虑。由于区域发展的不平衡,富裕地区与相对落后地区如何合理公平地分担保护水资源的财政支出,如何调动利益攸关者的私人投资,如何解决水资源保护地区的经济发展,如何建立统一的跨区域的法律保障体系,都是他们在决策上不能回避的经济和社会问题。
    在土地利用方面,降低土地和开放空间的消耗,提高现行城市土地和开放空间的利用效率,是德国城市可持续发展的政策基础。在此之上,再考虑城镇区域内的工业布局、就业安排、交通组织和城乡生态环境保护,以实现可持续的城镇化和城乡生态的良性循环。例如,在慕尼黑的城市建设策略,市区建筑容积率为0.9~2.5,30%~50%的用地为公共设施、绿地和交通用地,轨道交通条件优越。出于经济和生态目的,将这些区域建设为居住工作的混合区域,容积率提高到1.6~2.5,个别地区容积率提高到3。
    在其他政策配套上,德国致力于保护农业用地、保护农产品价格,形成比较均衡的城镇结构;优先考虑基础设施和社会服务设施的建设,改造村镇的居住环境,提高村镇居民生活的舒适度;同时极其注重村落建设与自然的巧妙融合,注重环境建设和保护古建筑。靠村镇改造规划和设计进行调控。
    德国在统一之前是由数十家城邦国家组成的,每个城邦国家都有自己的独特历史(甚至德皇都是选举出来的,这些城邦国家的君主具有选举权和被选举权)。而首府的市政厅(Rathaus)自新教改革后逐步取得行政权力,在地方行政管理中承担了重要角色。而今天这些市政厅大多建成了博物馆,用来记载历史上的闪光点,也成为当地人的精神家园。
    德国统一后,这些由前城邦国家组成的各州也享有高度的自治,以至于在近代世界进入工业化时期,更加积极的支撑科研创新和制造业的发展,从而使得创新精神成为各地在全国、乃至全球保持竞争优势的法宝。事实上,几乎每个城镇都有自己引以为豪的数家博物馆,记载着那些历史上的辉煌。
    也因为这种自发的、生生不息的创新精神,使德国能够在经历多次惨烈战争的摧残后,能够迅速恢复,仍能维持其全球竞争优势的根本原因。学习德国的城镇化不是让中国照搬,中国需要学习的是德国在规划方面的超前意识和创新精神以及对待城市、人民的态度。
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