欢迎访问88bf! ·设为88bf ·加入收藏
福州市88bf官方网业协会 > 他山之石 > 正文

土地征收制度的海外经验

2013-11-20 来源: 《中国88bf官方网业》

    本文通过分析日本房屋征收过程中的典型事例,美国征收制度中公共利益的变化以及香港地区的房屋征收制度,特别关注了公共利益在征收制度中的关键作用,并根据国内的现状,提出了针对保护被征收人利益与城市发展矛盾的有效建议。
    《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)的颁布,意味着实行了十多年的房屋拆迁制度被废止,取而代之的是房屋征收制度。《征收条例》明确了房屋征收的前提是以公共利益为基础,取消了行政强拆。只能进行司法强拆,极大地维护了被征收人的权利。
    然而房屋征收制度在维护被征收人利益的同时,可能会对城市的建设与发展产生重大影响,尤其是对商业开发用地的获得影响更大。如何在保障被征收人利益的同时,不影响城市的建设与发展,是我国城镇化进程中必须面对的问题。
    日本成田机场征收事件之启示
    日本的土地征收制度是以《土地征收法》为基础建立起来的,其中第3条列举了49种可以发动土地征收的“公共利益”,土地征收是否符合公共利益必须严格按照以上有关法律规定的情形进行,政府没有任意行政权。因此,日本的征收制度对于公共利益的界定有明确的范围,也使得土地的征收必须符合上述规定,对城市建设亦有显著影响。
    在日本的土地征收史上,最著名的事件即为成田机场的土地征收事件,在成田机场建设的过程,因为居民不肯搬迁,导致1号跑道拖延十几年才完成,2号跑道无法修到规定长度屡发起降险情,3号跑道至今还在图纸上不能动工。
    1966年,日本政府在新东京同际机场的几个选址都遭到强烈反对后,决定将机场建在成田,然而当地居民强烈抗议并发起“一坪地主运动”。很多业主将自己家的土地以一坪(约3.3平方米)为单位出售,以大量增加土地拥有者,让政府谈判对象剧增,收地艰难。该运动持续了5年,1971年政府凭借《土地征用法》,采用强制手段征得足够土地,1973年建成了1号跑道和机场配套设施。1999年,迫于2002年国际足联世界杯在日本举办的压力,必须修建2号跑道,于是放弃谈不下来的地皮,避开“钉子户”转而向北修建跑道,并于2002年完工。但这条原定2500米的跑道只修了2018米,使得一些大型客机无法起降。到2005年1月,才开始与2号跑道南边的7户居民重新开始谈判,但居民拒绝做出妥协。最终政府还是决定放弃谈判,跑道向北延伸,2011年10月完工。经历了近半个世纪的斗争之后,最终依旧留在机场跑道上的7户居民成为日本乃至全世界著名的“钉子户”。
    直到2012年11月28日,成田机场附近的“钉子户”在与机场抗争了40多年后,终于“被强拆”,东京最高法院今年4月宣判“房东”胜诉,批准进行强制拆除。这次“强拆”实际上是因为此前答应将房屋提供给反建运动者的土地所有者变心了,即“房东”不再让“房客”居住。这并不是一起政府为了征地而进行的强拆,而是出动警员帮助房东拿回土地。随着钉子户房屋的拆除,这个长达四十多年的征收案件也告一段落。
    在日本,征收制度的法律法规相对完善,对私人的财产权保护较为全面,不存在行政强拆。但这些规定却使上地征收的谈判难以达成,公共事业的建设进度受到影响,进而影响城市公共基础设施的建设和资源的浪费。如上述案例中,由于土地征收协议难以达成,致使机场建设进度受阻、耗资巨大,公共利益难以实现。由此可以看出,日本的土地征收制度中,对于如何更加有效地实现公共事业的推行等方面存在一定的制约,仍需寻找一条在保护公民财产权的同时,又能有效地实现公共利益的途径。
    美国征收制度中公共利益的变化
    在美国,对于土地征收,除了宪法外,还有具体的法律,如《强制征收程序法》、《美国宪法》第五条修正案(仅限于联邦政府)规定:非依正当程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿,不得征用私有财产供公共使用。第十四条修正案将此理念扩及各州,规定:各州不得未经正当法律程序而剥夺私人财产。这是以宪法的形式保护私人财产并限制了各级政府的征地权。根据这两条修正案的规定,强制征收土地须具备三个要件:正当法律程序、公平补偿、公平使用。一般政府主持下的公共交通、公共建设的开发,主要是指政府参与的开发,比如建设公路、铁路、水渠、港口、高压电网之类的公共基础设施,才能按照相关法律进行强制征收。
    在征地纠纷中,法院逐渐把“公用”解读为“公益”,也就是说,被征收的土地不一定要被公共占用,只要符合“公众利益”,也算“公用”。各地方法院对于“公共使用(公共利益)”的界定,随着美国城市发展的不同阶段有着不同的变化。
    第一阶段:在美国建国之初,私有财产神圣不可侵犯,排除政府对私人领域干预的原则深入人心,明确规定绝对不允许政府征收公民个人财产再转给其他个人。因而,在18世纪末和19世纪初,基于公共使用条款的立法原义和得到普遍遵循的自然法原则,各个法院对政府征收权的运用都是严格限制的。
    第二阶段:工业革命背景下,公共使用条款开始扩大说明。工业革命的兴起逐渐侵蚀私有财产权利保护的绝对性。在这一阶段,征收权被视为推动经济发展的工具,很多的州法院对公共使用条款采用了宽泛的说明,认为兴建工厂、铁路等事业是为了“公共福祉”。由于征收而建立起来的这些设施使众多的人都能享受到其所产生的经济收益。因此,为建设这些设施而征收财产并不违反为公共使用进行征收的限制。
    第三阶段:新时期对公共使用条款的宽严理解不同,19世纪和20世纪之交出现了两种标准。一种是狭义理解:把公共使用定义为公众能够现实有效地使用被征收的财产。即对“公共使用”只做字面上的理解:“由公众来使用”,根据这种观点,如果某些活动会间接带来整个地区的繁荣和发展,但直接获利的只有少数几个人,就不能为这种行为行使征收权力。与此相对应的是一种宽泛的理解:这种理解是适应19世纪工业飞速发展的需求并和公共福祉、公共目的联系在一起,包括推动就业、促进工业发展以及提高自然资源的利用率等都能满足公共使用的要求,从而将一般公众对征收财产现实地占有使用转为了一种最终目的效果的考量。
    第四阶段:20世纪40年代后美国实行大规模的城市更新计划。在城市更新计划推行时期,对于公共利益的征收,基本放弃了严格的判断标准。很多州法院的法官对地方机构为公共住房建造进行的征收使用了宽泛的标准。因此,法院在司法审查的范围上进行自我限制,将征收纳入警察权的范畴,敬重地方为解决城市问题而作出的努力。由各地方根据辖区内的资源、土地能力、工业水平以及人民的习惯来判断公共需求,并为了实现公共安全和健康进行财产征收。
    第五阶段:20世纪80年代后,大规模的城市更新运动基本结束,但城市仍然面临着提高就业率、增加税收收入促进经济发展等任务,财产征收活动依旧在进行。从20世纪50年代至今,美国的法院基本上都是放宽了对财产征收的审查。
    美国最高法院于1954年作出重大裁决,扩大《重要空间法》的适用范围,允许地方政府出于公共利益与开发商联手对颓废的旧城区强行征收进行改造。此特权随后继续不断扩大,可征地从颓废的旧城区拓展到老旧商业区。著名的世界贸易中心大楼所住地,正是纽约港务局下属的曼哈顿下城开发企业按当年扩大后使用的《重要空间法》而获取的。
    香港土地征收制度
    过去几十年来,我国香港特区为了公共利益征收土地及土地上建筑物的所有权等情形也不少见,但非常激烈的市民冲突却极少见,这充分说明香港特区征收立法在处理公民私权与社会公共利益之间达到了较好平衡与兼顾;特别是香港特区修订的《收回土地条例》中严格限定了征收目的,对征收程序以及征收补偿也有严密细致的规定。此外,该条例还规定了商用土地征收的具体处理办法,其中不少做法不失为我国内地立法可资借鉴之经验。
    对于公有土地征收,《收回土地条例》明确规定制定该条例的目的是为了便于“收回须作公共用途的政府土地”。对于不以公共利益为目的的商业目的征收,即以公开拍卖的方式强制售卖,《土地(为重新发展而强制售卖)条例》就适用于这种情况的主要成文法。
    香港的商业征收,以公开拍卖的方式强制售卖,在实质上与内地的为商业目的而拆迁的情况基本一样,这一制度也存在着香港政府是否可以为了私人物业的重新发展而对私有财产权作出限制的问题,但从《土地(为重新发展而强制售卖)条例》运作十多年的历业来看,这一条例的实施是值得借鉴的,原因在于该条例对发展商根据此条例征收土地设定了非常严格的条件,以确保发展商不能轻易采用此条例征收土地,并确保被征收的当事人能得到相当于市场价格的赔偿金,它的主要方式是由发展商和当事人就赔偿金数额达成赔偿协议而解决问题,这是市场机制,政府完全不介入,而由双方作为平等的民事主体就征收土地和补偿的全部事宜进行协商。
    从香港的公共用途的土地征收以及商业征收并行的制度的实施效果来看,明确划分了不同用途的土地征收依据不同法律,有效地解决了保护被征收人利益与城市建设的矛盾,这也为内地的征收制度提供了良好的借鉴。
    对策与建议
    作出征收决定之前,必须针对是否符合公共利益作出审查,严格实行《征收条例》的规定。对于不属于公共利益的项目,不能采取征收的方式。无疑,这样的操作符合征收条例的要求,相对于《拆迁条例》也是重要的进步。但相应产生的问题是,由于《征收条例》将房屋征收的范同限制在公共利益范围之内,而对于非公共利益的建设项目尚无明确的实施办法。然而,商业开发也是城市发展的重要方式,这一限制势必会影响城市建设快速有效地进行。
    《征收条例》第八条第五款规定:由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;与美国扩大《重要空间法》的适用范围,允许地方政府出于公共利益与开发商联手对颓废的旧城区强行征收进行改造,具备相似的条件,即在危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建,应该允许相应的商业开发。
    相比美、日的土地私有制度,中国香港的土地批租制度同内地的土地有偿使用制度更为相似,香港对于不以公共利益为目的的商业目的的征收即商业征收,以公开拍卖的方式强制售卖。从运作十多年的历史来看,这种方式是值得借鉴的。一方面,在于该制度对发展商因商业用途进行的征收土地设定了非常严格的条件,以确保发展商不能轻易采用该方式征收土地。同时确保被征收的当事人能得到相当于市场价格的赔偿金。更为有效的做法是,依照法律,旧物业的“多数份数拥有人”可以要求通过公开拍卖的方式强制售卖“少数份数拥有人”业权,从而有效解决由于少数人不同意改造而影响整个建设的问题。对于北京市乃至于全国的征收工作,在适用公共利益原则及其可操作性方面,都是具有借鉴意义的。
88bf官方网|bf88必发官网 @ 2009-2010 FUZHOU CITY REAL ESTATE ASSOCIATION all Rights Reserved
地 址:福州市杨桥东路杨桥大厦八楼 电 话/传 真:0591-87512864 邮 编:350001
网络备案号:闽ICP备09028907号 网站技术支撑:征途网络
XML 地图 | Sitemap 地图