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城市更新,能从香港学什么

2017-02-04 来源: 中国国土资源报

    【阅读提示】在土地资源紧约束的背景下,城市更新已成为盘活存量用地、增加土地供给的重要渠道。我国现阶段的城市更新主要采用政府主导,也就是土地收储的方式进行,往往面临过多倚赖政府作用、企业参与积极性不高、居民动迁难、资金筹措难等诸多难题。
    发达国家和地区的城市更新先行一步,且往往市场参与度较高。我国的城市更新,离不开政府的主导作用,也需要更多地引入市场主体,尤其我国香港特别行政区,以政府与市场主体合作开发模式为主的经验值得借鉴参考。
    香港的城市更新有四种类型:重建发展、楼宇复修、文物保育与旧区活化。各类城市更新项目通过土地混合功能的开发,在改善旧区人居环境的同时,通过增加商业设施、市政服务设施、绿色空间等方式,有力提高了城市中心的综合服务水平和宜居性,也提升了土地的综合利用效益。
    制度设计处处以人为本
    从改造模式、决策机制到利益分配,香港的城市更新在制度上处处体现以人为本的理念。
    除了传统的政府主导模式,香港在城市更新的实践中还推行了需求主导模式和促进者模式。需求主导模式指的是由业主提出申请,由香港市区重建局具体实施。在行取得大多数业主共识后,业主可以集体向市区重建局(以下简称市建局)申请重建。市建局考虑楼宇状况、居民居住环境,以及项目能否在规划层面改善地区环境等因素后,决定是否接受申请。促进者模式指的是由业主自行改造,市建局向业主提供顾问服务,协助业主集合土地业权,开展由业主自发的重建项目。在这一过程中,市建局将不涉及安排收购、补偿或安置等工作。
    在相关决策机制上,香港注重保障权利人的决策权利,在项目申请与实施阶段,权利人的同意比例都需要达到一定标准。对于政府主导的地块,在征集地块范围内90%的业主同意后,市建局才能实施拆迁和收回土地行为。对于需求主导的地块,在申请阶段,在一个可重建地段之内,有67%不可分割业权的业主同意,以及重建地盘面积达到400平方米,才可以向市建局申请重建;在实施阶段,达到80%业主接受收购价,市建局才可开始协议收购活动。
    香港城市更新在利益分配当中,强化了业主、租户、商户等各权利人的利益保障。市建局提出的收购价相当于“同等地段7年楼龄住房”的价格,业主可选择现金补偿或者“楼换楼”。如果选择“楼换楼”,业主可以通过补差价方式,购买未来在原址建设的新单位。此外,还对受影响的业主、租户、商户给予津贴,住宅的拆迁安置补偿款包括收购市值交易价(被收购住宅完全市场价格)、自置住所津贴(自住部分给予的补贴)和补贴津贴(出租部分或全部空置给予的补贴)。
    政府既是实行者又当“促进者”
    近年来,香港特区政府在城市更新中的角色定位,由原来的实行者向实行者和“促进者”并重转变。促进者角色指的是,在部分项目中真正的实行者是市场主体,政府只是从旁协助,提供资金、技术和资讯等方面的帮助。
    为了更好地发挥促进者的作用,香港在市区重建局内部设立了企业传讯部,还设立了市区更新地区咨询平台、市区更新信托基金、市区重建中介服务有限企业、市建一站通资源中心、市区更新探知馆等机构,提供政策、规划、利益协调、技术、资金等支撑。
    具体来说,在市区旧区设立的市区更新地区咨询平台主要负责政策规划协调,促进上下沟通。咨询平台主席由熟悉市区更新工作的专业人士担任,成员由区议员或分区委员会成员、专业人士、地区人士、市建局和政府代表等组成,由规划署提供秘书处服务及专业规划支援。
    提供资金支撑的市区更新信托基金虽然由市建局出资5亿元成立,但其运作独立于市建局。信托基金委员由政府委任,负责监察和处理基金的运作。该信托基金资助社区服务队,向受重建项目影响的居民提供协助;资助由市区更新咨询平台建议的社会影响评估及其他相关规划研究;同时还向文物保育项目及地区活化项目提供资金。
    市建局成立的全资附属企业市区重建中介服务有限企业,向业主提供顾问服务,协助业主集合土地业权,开展自发的重建项目。该企业是一家持有地产代理牌照的企业,向接受服务的业主收取一定的服务费。其服务内容包括游说其他业主联合出手土地业权、为业主委聘顾问企业,为业主统筹及监督顾问企业等等。
    市建一站通资源中心为楼宇修复提供技术支撑。该中心可为业主提供楼宇更新方面的一站式服务,比如相关资讯服务,免费的会议室、调解室和多功能厅,并定期举办相关培训和讲座,以鼓励业主妥善保养和维修物业。
    而市区更新探知馆以提供资讯为主。这一机构通过网上学院、游戏、视频等多种形式,为学生、社区团体和公众提供相关资讯,包括市区老化现状、更新进程、市建局的工作内容等,此外还会组织旧区考察和社区关怀活动。
    社会影响评估得到格外重视
    在城市更新中,社会因素愈来愈重要。以往漫不经心地破坏了市区结构、本土特色和社会网络的更新项目,在公众中遇到的阻力只会愈来愈大。为此,现阶段香港在推进城市更新时,格外重视对社会影响的评估。每项重建项目都要经过两个阶段的评估。
    第一阶段,公布项目前非公开的社会影响评估。其内容包括重建区域特点(人口、社会、经济、历史、学问等)、目前环境状况(居住环境、人口拥挤程度、设施条件等)以及项目影响的初步评估(项目对小区的潜在影响及所需舒缓措施)。
    第二阶段,项目公布后针对受影响居民详细的社会影响评估。其内容包括受项目影响的居民特点(人口、社会经济特点等),业主、租户、商户等各权利人的需求(安置需要、搬迁需要、住房意愿、教育需求等),各权利人的生活情况(就业状况、工作地点、社会网络等),特殊人士的需求(老人、弱能、单亲家庭等)以及项目影响的详细评估。
    通过这样两个阶段的评估,强化对业主、租户、商户、老人、单亲家庭、弱能群体等各类受项目影响人群的照顾,并以此确立重建方案。例如观塘重建项目共开展了5轮、60次咨询会,还开展了公开展览、民意调查等公众参与活动。
    市场主体“进场”还需平台
    近年来,我国内地一些地方出台的城市更新政策,普遍存在对市场主体的引导不够、市民参与度不高、操作路径不清晰等问题。建议借鉴我国香港地区在这方面的有益经验,地方政府扮演的角色,应从单纯的实行者向实行者与促进者并重转化,以进一步激发市场主体和城镇居民的能量,共同为城市更新出力添彩。
    首先,转变政府职能,适时当好城市更新的促进者。一方面,地方政府可以缩减储备范围,减少自上而下的更新项目。建议未来对存量用地的收储范围可确定为用于建造保障性住房、公益设施等非营利性项目的土地。另一方面,增加自下而上的更新项目,鼓励市场主体通过转让或作价入股、联合开发等模式盘活存量土地。
    其次,强化相关服务,搭建城市更新咨询服务平台。可结合现有政府机构,搭建相关服务平台,该平台应发挥桥梁作用,一头连着政府,另一头连着企业。比如,在项目前期,平台可为原权利人、开发企业、公众等提供政策解读、咨询评估、公众参与活动等服务;在项目中后期,为供需双方提供信息发布、地块交易、项目策划、客户服务、项目推介等服务,支撑原权利人自行改造;同时以展览、交流会、视频先容、项目考察等多种形式,提供城市更新资讯,包括旧区问题、城市更新的目标、进程、运作方式等。
    再次,完善配套政策,明确企业参与的具体路径。在制定相关政策时,应进一步明确企业参与的内容、方式、程序等具体路径。例如,在城市更新实施方案形成阶段,企业如何参与方案的编制;在实施阶段,企业如何成为实施的主体;在利益分配方面,如何调动企业参与的积极性等等。
    最后,强化社会影响评估,提高公众参与度。可以借鉴香港做法,建立相应的公众决策机制。例如,对更新项目意向性方案,明确物业权利人的同意比例;明确区域评估的公众参与内容,增加对社会网络、经济活动特点、历史背影、学问特色、租户和商户的需求、教育需求、老年人和弱势群体的需求等细化的评估内容,并在不同阶段增加区域评估次数,广泛征集与采纳公众意见。
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