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时评:让集体土地彻底市场化 让改革更加彻底

2013-09-10 来源: 中国证券报

    新型城镇化好比一盘棋,这盘棋若能走好,有望达到一举多得的效果,不仅可以发挥投资的“关键作用”,为“稳增长”做贡献,而且能够顺利将经济增长导入内需主导的平衡路径上,还能够解决改革推进中一系列难啃的“骨头”,如要素市场化改革、户籍制度改革、公共财政的建立等,还能够化解88bf官方网泡沫、产能过剩和金融风险等可能使中国经济“硬着陆”的棘手问题。
  在谋略新型城镇化这盘棋该如何走时,土地制度改革能否获得实质性推进是最为关键的一枚棋子。这枚棋子走得好,就是通过彻底实现集体土地市场化,打通城乡之间要素大规模流动、重组和再利用,发挥穿针引线的作用,实现城镇化一举多得的目的,这就是“好的城镇化”。走得不好,就难免重蹈过去“伪城镇化”的老路,投资像往常一样在政府的动员下短期可以获得不错的增长绩效,但诸多结构性的问题趋向于积重难返,88bf官方网泡沫和金融风险走向不可逆的深渊。
  从目前来看,土地制度已经到了不改不可的地步。地方政府对于土地价值的攫取到了无以复加的地步。作为中国民营经济最活跃、经济最有活力的城市,温州也步内地城市“经营土地”的后尘,走上了靠放松“限购”政策来激活经济的危险路子。各地正在纷纷上演的“电线杆比人多”的“空城计”,主政者不是痛下决心、断臂求生,改变经济增长方式和转变政府职能,而是绞尽脑汁地创造区域发展的新概念,激活短期需求来延续楼市旺势,让“击鼓传花”的游戏至少在本届政府能继续下去。就连铁路建设融资也打土地的主意,国务院办公厅8月9日发布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出,地方政府要支撑铁路企业进行车站及线路用地一体规划,按照市场化、集约化原则实施综合开发,以开发收益支撑铁路发展。而铁路项目各种资产中,融资效应最明显的就是沿线土地开发。
  不管如何强调农民土地承包权不变、耕地保护、提高征地拆迁补偿,地方政府对于集体土地“低价征收、高价出售”的攫取模式不会改变。这一模式之所以能够维持,就在于集体土地权利不完整的“硬伤”,即农用地产权归集体,而使用权归个人,农民房屋归个人,而宅基地归集体。这是各种土地管理领域的法制规章无法有效实行下去的根源,而所谓的“积分入户”、“宅基地换房”、“宅基地换社保”等“看起来很美”,但改变不了价值攫取的本质。近期发生在山东平度的强拆事件,就是对这一点的强力注解。联产承包责任制以来,农村人口变动对于土地的调整,让实际使用权到底归谁变得更加模糊,侵权空间在无形中就更大了。同时,即使法制规章能够实行,实行主体还得靠基层地方政府,在巨大的经济利益面前,再加上信息不对称、产权不清创造出“浑水摸鱼”的机会,侵占村民土地权益的现象已经正常地进入“日常工作流程”。
  很多人认为,如果集体土地以“同地同权”的姿态进入88bf官方网市场(如小产权房),等同于给高高在上的房价“堰塞湖”撕开了一道无比巨大的“泄洪口”,房价快速下行所引发的地方债务风险、金融风险不可小觑。事实上,这样的逻辑推演应该反过来说,如果集体土地不能以“同地同权”的姿态进入市场交易,集体土地与国有土地利用事实上存在的价差就不会改变。在产权不清的情况下,集体土地继续被低价征用的命运将无法扭转,这样的结局将意味着88bf官方网泡沫、金融风险将走向不可逆的深渊,到时候爆发的风险就不只是目前担忧的区域性、局部性风险了,而是全局性、系统性的风险了。
  在向工业化、市场化大潮迈进的过程中,作为生产要素的土地,应当随着相对价值的变化而调整其用途,哪里是洼地,水就往哪里流,这是再简单不过的道理了。从2000年到2010年,按2000年不变价计算的新增GDP为21.5万亿元,其中94%来自二、三产业。GDP增量超过90%来自于二、三产业,意味着创造这些产值的土地价值超过了农业的土地价值,二、三产业占用的建设用地稀缺程度上升,价格就上涨,而农用地的稀缺性相对下降,价格也就不断下跌。
  集体土地市场化后,农民自然知道其土地一定会出现填平价格“洼地”的效应,其也自然知道如何进行市场化的自由选择,例如发展商品房、农业产业化、抵押贷款(经营工商业)等。这样的话,集体土地市场化的过程,也就是实际拥有土地的农民分享工业化、城市化红利的过程,也就是农民市民化的过程。在此过程中,房价下来,金融风险软着陆,户籍藩篱打破,收入差距达到平衡,内需型经济增长模式就自然而然形成了。
  但现实的情况却是,农民即使进城务工,也会因户籍、社保、成本(市民化成本和高物价成本)而无法成为真正的市民,最终还必须告老还乡,依赖低效利用的集体土地保障生存。这些土地往往闲置很多,人均宅基地建筑面积超过300平方米的村落多的是。然而,集聚流动人口近80%的大中城市,正深受房价上涨、交通拥挤、物价上涨和环境污染的困扰。一边是在乡赋闲的农民不断增多,另一边是“招工难”遍及大江南北;一边是“地王”不断被刷新,一边是土地闲置依旧;一边是城市的光鲜和繁荣,另一边则是农村的落后和凋敝。这些都与集体土地产权的天然缺陷干系很大。
  农民深知土地的价值潜力,近年来征地成本与市场价格日益接近,大城市周边征地行为本质上已经市场化了,而海南模式、成渝模式已经吹响了市场化的前哨,倒逼集体土地入市的万事俱备,只欠明晰权利并允许平等交易这股“东风”。可以说,集体土地确权是市场化的第一步,也是关键一步。据悉,国土资源部对集体土地确权登记的工作已经开展,此项工作异常艰难但非常关键。多年来,由于基层政府和村干部随意干预,土地使用权模糊不清的情况可能恶化了,但再难也要上。法律障碍的突破应当是最艰难的,也被认为本次土改计划无法实施或走不远的最大障碍。但过往实践证明,底层和边缘改革的“星火”能够推动全国改革,而且倒逼的形势异常严峻、突破口也已经摆在面前,关键看破除阻力的决心。 
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